[ 发布时间:2015-09-24　|　浏览:2562次 ]

职教法修订工作，它是对一段时期职业教育发展成熟经验的总结与提炼，更体现为是对一段时期职业教育政策制度制定与实施效果的价值判断与选择。职业教育政策制度是职教法修订的重要依据，也是职业教育法律法规条款规定的核心构成和主要内容。职业教育政策制度上升为法律规定的内容选择，其依据一般为一是涉及职业教育发展的宏观重大问题，二是涉及职业教育发展的内外部关系规定，一般从制度建设与关系协调两个维度出发，确立出政策选择的重点与要点。

从1996年《中华人民共和国职业教育法》（以下简称1996年职教法）政策制度选择及当前的职业教育事业发展的重点与难点分析，在立法层面涉及的职业教育政策制度主要有：职业教育的地位作用、职业教育管理体制、职业教育与劳动就业制度、职业教育投入保障机制与帮困助学制度、职业教育的发展重点与政策扶持、行业企业举办、参与或支持职业教育机制、教师队伍建设制度，职业教育体系建设等方面的内容。

从1996年职教法颁布实施后，涉及职业教育的重要政策文件主要有： 2002年《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》（以下简称2002年决定）、2005年《国务院关大力发展职业教育的决定》（以下简称2005年决定）以及2010年中央颁布实施的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）、2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》（以下简称2014年决定），《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》（以下简称《体系建设规划》），这些政策文件，在不同时期，从不同层面制定出了职业教育发展的政策措施，为推动职业教育科学发展提供了重要保障。下面以上述政策文件为主要依据，选择职业教育的战略地位与发展思路、职业教育体系建设、职业教育管理体制、职业教育与行业企业事业组织的关系、职业教育经费保障制度、教师队伍建设制度等方面内容，将近20年以上诸内容的政策发展、实施效果、存在问题几个角度进行归纳研究，探讨修订职教法时的政策重点与内容选择建议。

一、关于职业教育战略地位与发展思路

这一政策规定在职教法中的内容要点选择，应该基于以下三个方面，一是职业教育在当时阶段的目标与任务，二是职业教育与社会经济发展的关系，三是职业教育在整个教育体系中的位置。在不同的历史时期、经济发展阶段、教育发展环境中其战略地位和发展思路的定位与描述是不同的，总体反映出这一阶段职业教育所处的地位与作用。

1996年职教法描述为，“为了实施科教兴国战略，发展职业教育，提高劳动者素质，促进社会主义现代化建设”。“职业教育是国家教育事业的重要组成部分，是促进经济、社会发展和劳动就业的重要途径”。其后的一系列政策文件中沿续了这一定位，如2002年决定：职业教育是我国教育体系的重要组成部分,是国民经济和社会发展的重要基础。2005年决定提出把发展职业教育作为经济社会发展的重要基础和教育工作的战略重点。《教育规划纲要》明确提出发展职业教育是推动经济发展、促进就业、改善民生、解决“三农”问题的重要途径，是缓解劳动力供求结构矛盾的关键环节，必须摆在更加突出的位置。而2014年决定及《体系建设规划》明确了职业教育在提高劳动者素质、推动经济社会发展和促进就业中作出了重要贡献。提出现代职业教育是服务经济社会发展需要的教育类型，现代职业教育体系是国家竞争力的重要支撑。建立现代职业教育体系，是促进现代职业教育服务转方式、调结构、促改革、保就业、惠民生和工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展的制度性安排。

归纳之，上述政策文件将职业教育战略地位和发展思路的主体描述关键词为，重要基础，重要组成部分,重要途径三个层面，这与内容要点选择的要求是一致的。将上述这些政策文件的描述上升为法律规定，意味着对现阶段职业教育战略地位和发展思路的一个基本判断和发展要求。但究竟选择哪些内容？描述到什么程度？修订职教法时必须要有明确的定位，要考虑对这一政策制度的考量与要求。根据对这一政策规定内容选择依据与范畴，结合当前及未来职业教育发展趋势，借鉴国际上对职业教育地位与作用的规定描述要点，我们建议，在职教法修订时，要考虑以下几点。

从重要基础出发，除确立职业教育是国家经济社会发展的重要基础外，要加强职业教育在人力资源开发中的作用，强调职业教育是人力资源强国建设的重要内容。从重要组成部分出发，要明确职业教育是我国现代国民教育体系和终身教育体系的重要组成部分，也是教育工作的战略重点。从重要途径出发，应该扩大其功能，明确职业教育是推动经济发展、促进就业、改善民生的重要途径。

二、关于职业教育体系与框架内容

职业教育体系建设是职业教育事业发展的重点内容，更是体现职业教育特点的系统总结与要求。从1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中提出“逐步建立起一个从初级到高级、行业配套、结构合理又能与普通教育相互沟通的职业技术教育体系”，到1996年职教法的第12条规定：国家根据不同地区的经济发展水平和教育普及程度，实施以初中后为重点的不同阶段的教育分流，建立、健全职业学校教育与职业培训并举，并与其他教育相互沟通、协调发展的职业教育体系。体系建设就一直成为职业教育的重点任务。但体系描述的框架结构是什么？体系所包涵的内容应该有那些？体系确立的依据是什么？等等，却一直没有一个明确的界定，所以在体系建设上是众说纷纭，各述已见。

1996年职教法之后的政策文件中对体系的诸多描述，就反映了这种状况。如2002年决定“力争在‘十五’期间初步建立起适应社会主义市场经济体制，与市场需求和劳动就业紧密结合，结构合理、灵活开放、特色鲜明、自主发展的现代职业教育体系”。 2005年决定“进一步建立和完善适应社会主义市场经济体制，满足人民群众终身学习需要，与市场需求和劳动就业紧密结合，校企合作、工学结合，结构合理、形式多样，灵活开放、自主发展，有中国特色的现代职业教育体系”。《教育规划纲要》“到2020年，形成适应经济发展方式转变和产业结构调整要求、体现终身教育理念、中等和高等职业教育协调发展的现代职业教育体系，满足人民群众接受职业教育的需求，满足经济社会对高素质劳动者和技能型人才的需要”。2014年决定及《体系建设规划》“到2020年，形成适应发展需求、产教深度融合、中职高职衔接、职业教育与普通教育相互沟通，体现终身教育理念，具有中国特色、世界水平的现代职业教育体系” 。这几种对体系的描述总体上是一种目标模式，其内容构成主要有时间节点要求、社会经济发展特点、内部结构构成、目标任务指向等。

事实上，职业教育体系应该是对职业教育事业发展的一个宏观总体要求的描述。这个描述应该有以下三个层次，一是职业教育的系统与组成，二是职业教育内部结构与相近关系，三是本质特点与要求反映。对此，对职教法修订中对体系建设应该着眼于以下内容：

第一，建立起完整的职业教育体系框架。体系构成的纵向部分，主要是初中高等层次，建议从社会和经济发展对技能型人才素质要求的提高、义务教育的全面普及、现代职业教育发展趋势出发，在修订中可不再提及初等职业教育，但应该强调小学阶段的职业启蒙教育与职业体验活动；同时对中等以上各个层次的职业教育进行整体设计，重点发展应用型本科教育和专业学位研究生教育。体系构成的横向部分，主要规定出职业教育与普通教育的沟通与衔接、学校教育与职业培训间的融通与互认。

第二，规定体系实现的途径与方式。主要有建立健全职业教育中高职课程衔接体系，实现中高职在培养目标、专业设置、课程体系等方面的有效衔接；建立综合评价、分类考试、平行批次招生制度；建立和完善不同类型学习成果的互认和衔接制度；鼓励各级各类教育开设职业教育课程；鼓励职业教育实训基地、课程向各级各类教育和社会开放。

第三，体现出职业教育的本质特点，如2005年决定中提出了“校企合作、工学结合、结构合理、形式多样，灵活开放、自主发展”的提法，2014年决定中提出的产教深度融合，这体现了职业教育人才培养的规律与本质特点，也是职业教育体系构建时区别于它类教育的独特性，这些在体系内涵描述中应加以明确。

三、关于职业教育管理体制的规定

职业教育管理体制问题是一个历史问题，也是一个复杂的现实问题。因职业教育与经济社会、劳动就业制度的复杂关系，对于职业教育的管理权属一直是政策制定的难点与重点。自1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》中提出要改革管理体制，到1986年国家教育委员会在《关于建立职业技术教育委员会的通知》中提出，成立了由国家教委、国家计委、国家经委、财政部、劳动人事部等十多个部委组成的职业技术教育委员会，来协调各部委、各有关部门和省、自治区、直辖市及计划单列市的职业技术教育工作。职业教育管理体制就一直饱受诟病，职业教育由谁来管理？应该由谁来管理？职业教育办学体制与管理格局的关系？计划经济体制下部门管理模式与市场经济下多部门联合管理模式？等等，一直是研究的重点及运行中难以突破的难点。管理分散，职能交叉、统筹乏力，一直成为影响职业教育事业发展的体制障碍。

职业教育管理体制中存在的核心问题，一是中央政府相关管理部门的职责划分，二是中央与地方各部门的关系与职责。其中，明确中央政府各部门职业教育管理职责是关键问题，对其规定，一直是沿着两条路径进行，一是遵循法律的规定，二是根据发展变化与需求通过政策文件调整规定。1996年职教法确立的职业教育管理体制为，“国务院教育行政部门负责职业教育工作的统筹规划、综合协调、宏观管理。国务院教育行政部门、劳动行政部门和其他有关部门在国务院规定的职责范围内，分别负责有关的职业教育工作”。在这一原则指导下，对于管理体制现实中存在的问题在后续的政策文件中根据发展变化与需求进行了相应的改革与推进。最为典型的就是2002年决定中提出“推进职业教育管理体制改革，建立并逐步完善在国务院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与的职业教育管理体制。在国务院领导下，建立职业教育工作部际联席会议制度，研究解决职业教育工作中的重大问题”。2005年决定 “在国务院领导下，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与的管理体制”。2014年决定中要求“完善分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与的管理体制”。

职业教育管理体制的确立原则，一是要明确各主体的责权利划分，即明确政府各部门间、政府与企业及社会组织间、政府与学校间的责权利；二是管理体制要从资源整合、信息共享、相互协作，充分发挥和调动各相关职能部门、各种用人单位及各类办学机构的办学积极性出发；三是职业教育管理体制的改革走向与社会管理体制改革相一致，决定着职教法修订的思路与内容规定。基于此，职教法修订中对于管理体制规定应该从以下几个方面进行考虑：

第一，从管理到治理，整体设计职业教育管理体制改革及治理结构的合理模式。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，“要完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。因此，适应国家改革要求，将职业教育管理纳入整个社会治理体系建设，以建设现代职业教育治理结构为契机，打破目前职业教育多部门管理的格局，统一归口管理职业教育及职业培训与就业制度。

第二，明确各级政府、各行业企业、事业组织的职责。按照国家深化改革的整体思路，职业教育各级政府的职责为，中央负责顶层设计，省级落实政策，地市级调整布局，县级规划特色专业。发挥企业、事业组织和行业组织在职业教育中的主体作用，依法承担实施职业教育的责任。政府通过购买服务和表彰奖励，鼓励行业组织参与职业教育工作。

第三，规定出有效管理的制度规范。建立起职业教育与劳动就业制度的结合，完善就业准入制度，严格执行就业准入规定；建立国家资格框架体系，统一学历证书与职业资格等级证书，促进教育与培训、职业教育与普通教育间的沟通与衔接；制定教育质量国家标准，统一职业教育各类标准（办学标准、专业建设标准、实训基地建设标准），建立统一的职业教育学校管理、学生管理平台等，转变管理方式，提升治理能力。

第四、关于行业企业、事业组织举办、参与或支持职业教育

行业企业、事业组织举办、参与或支持职业教育，是职业教育如何调动社会组织、用人部门作用和积极性的重要内容，也是职业教育办学所应具有的独特性体现，也是我国职业教育在上个世纪主要的办学模式。教育部门指导、行业企业、部门办学与管理是我国建国初期至上个世纪90年代的职业教育主要办学体制，它是学习原苏联模式，培养本行业内专业技术人才的主要途径，这种模式也为我国工业化建设培养了大批的专业技术人才。直至1998年政府机构改革及现代企业制度的建立要求，使职业院校办学管理体制发生根本变化，大部分职业院校脱离行业企业改制为属地化管理，职业教育管理出现行业缺位的状况，行业在职业院校的设立审批、资格认证、教学评估等管理环节上丧失主导权；企业改革，全面剥离企业的社会行为，各级各类办学从企业中脱离出来，企业办学的作用与主体地位丧失。行业企业举办的职业教育规模萎缩，行业企业办学责任弱化，严重影响了整个职业教育事业的发展。

政策层面对于行业企业、事业组织在职业教育发展中的作用，1996年职教法的规定是“行业组织和企业、事业组织应当依法履行实施职业教育的义务”,“政府主管部门，行业组织应当举办或者联合举办职业学校、职业培训机构。组织、协调、指导本行业、企业、事业组织举办职业学校、职业培训机构”。“企业应当根据本单位的实际，有计划地对本单位的职工和准备录用的人员实施职业教育”。从行业企事业组织的义务、职能、企业责任三个方面做出了原则性规定。但事实上，关于行业企业、事业组织举办或参与职业教育的责权利问题因跨部门、分属不同的领域而难以突破。之后的职业教育政策文件对企业办学的问题，主要着眼于二个方面，一是试图通过产教结合、校企合作政策解决职业学校人才培养与企业人才需求间的差距问题；二是政策着眼于职业学校办学中的具体问题，如合作办学、订单培养、学生实习、教师实践等。这些规定在2002年决定、2005年决定中都有表述。而对于行业组织的作用与办学行为，则更多的是原则性规定，如2002年决定、2005年决定都提出了行业的职责在于，开展本行业人才需求预测、制订教育培训规划、组织和指导行业职业教育与培训工作、参与职业院校的教育教学评估和相关管理工作，等等，但这些政策因行业协会自身组织建设不健全，行业组织的弱化，缺乏统领行业内企业发展和深度参与职业教育的能力，实则是规定无从落地。

《教育规划纲要》指出，“要建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制，制订职业教育校企合作促进办法，推进校企合作制度化。鼓励行业组织、企业举办职业学校，鼓励委托职业学校进行职工培训”。2011年印发《关于充分发挥行业指导作用 推进职业教育改革发展的意见》。2014年决定明确提出，“深化产教融合，鼓励行业和企业举办或参与举办职业教育，发挥企业重要办学主体作用”。政策导向再一次将职业教育办学中行业企业的作用加以强调并确立出主体地位，这是我国政策层面在将近10余年后对职业教育办学行业企业主体作用本质特点的重新认同与回归。在这一政策发展及形势要求背景下，职教法修订时面临着需重新并全面考虑行业企业、事业组织举办、参与或支持职业教育的法律规定。

第一，借鉴国际职业教育法律法规经验，根据我国当前的现实需要，将行业企业、事业组织举办、参与或支持职业教育单列一章节，加强其重要性与紧迫性。

第二，健全行业组织建设，明确行业协会在发展职业教育中的责任。政府应赋予国家级行业组织职业教育服务与管理的职能，并建立政府补贴、购买服务等机制，保障行业组织发挥作用。同时，规定出行业组织的主要任务：开展本行业人才需求预测，制定本行业人才规划；制定本行业的国家职业分类标准和资格标准；参与和指导职业教育专业设置及制定专业教学标准；参与职业教育教学质量评价；组织相关职业技能竞赛。等等。

第三，明确企业在职业教育办学中的主体作用，并规定其主体作用发挥的具体要求及相应的责权利。即单独或联合举办职业学校和职业培训机构、接收职业学生实习和教师实践、选派技术人员到职业学校担任兼职教师、学生上岗实习合法权益保障、企业职工培训的规划、建立现代企业培训制度，等等。企业接收学生实习、教师实践等活动方面的费用支出在国家有关税收优惠的政策落实、企业承担职业教育任务的社会责任计算等。

第五、关于职业教育的保障制度

职业教育保障制度指影响职业教育发展的人财物等要素，它是职业教育发展重要的物质保障和条件保障，也是职业教育政策落实的最终体现。保障制度从人财物着手，主要有教师队伍建设、经费投入保障、社会环境氛围、科研服务体系等。相对而言，经费投入保障、教师队伍建设是职教法最为重要的法律规定内容。

1、关于职业教育的经费投入制度

我国职业教育经费投入一直是职业教育发展的难点问题，其关键原由在于我国职业教育长期以来实行的管办合一的体制，形成的是办学体制和管理体制及经费投入相对应，职业学校的各项经费来源主要是由办学主管者来负责实施；二是职业教育经费投入长期实行的是一种多渠道筹措经费的体制，缺乏对政府方面的职责规定及相应要求，因而相应的标准与制度建设滞后。1996年职教法规定“国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措教育经费为辅的体制”，对经费筹措制定出多达11条的规定，主要有：国家财政拨款，教育费附加、举办者自筹、收取学杂费、金融信贷、捐资助学等。这种多渠道造成的是经费来源的不确定性，导致了职业教育经费一直缺乏稳定、合理的渠道，也严重影响了职业教育事业的发展。

针对此问题，之后在一系列政策文件中通过针对性的规定加以解决。如2002年决定主要从加大政府对职业教育经费投入的责任、生均经费标准制定、职业教育专项经费,企业职工经费的提取方面做了进一步强调。2005年决定则对落实城市教育费附加用于职业教育的政策，建立职业教育学生资助制度两方面加以明确。2014年决定及《体系建设规划》提出了完善职业教育经费稳定投入机制、健全社会力量投入的激励政策。全方位对职业教育经费投入从各级政府责任、企业责任、社会力量参与、投融资体制机制建立等多方面进行了政策规定。但涉及具体的经费政策文件，主要财政部门和教育部门共同制定来实施。如2006年，财政部和教育部印发《关于完善中等职业教育贫困家庭学生资助体系的若干意见》和《中等职业教育国家助学金管理办法》， 2010年《关于扩大中等职业学校免学费政策覆盖范围的通知》，就是对2005年决资助政策的具体落实。

从实施层面来分析，二个方面成为弥补职业教育投入不足的主要方式与途径，并且社会影响与效果作用明显。一是通过设立职业教育专项建设经费来补足办学经费之不足，2005年之后，中央和各地先后实施了职业教育基础能力建设项目（职业教育实训基地建设计划、职业院校教师素质提高计划、高等职业学校提升专业服务产业能力建设项目、高等职业教育专业教学资源库建设项目）、示范引领项目（中等职业教育改革发展示范学校建设计划、国家示范性高等职业院校建设计划）有力地推动了职业教育经费增加和办学条件的改善。二是实施对各类学生的资助政策，促进职业教育公平。2005年以来，建立健全家庭经济困难学生资助政策体系，通过助学金、免学费、国家助学贷款、顶岗实习等多种方式，实现了中职学生资助面达90%以上，高职学生资助面达20%以上的比例，有效地弥补了职业学校学生学费问题。

针对职业教育经费投入中存在的总量不足、投入制度和机制不完善、投入不充足不稳定、财政政策执行不力、捐助不踊跃、使用欠规范等问题，职教法修订中对于经费保障应关注以下几个方面。

第一，根据我国经济发展水平、教育投入总量、支出分配结构、教育政策导向等经济发展现状及财政税收制度改革要求，建立起一套系统的职业教育经费保障制度和稳定充足的经费投入渠道。

第二，规定经费投入的主要渠道与方式。国家财政投入为主，明确各级各类政府的经费投入职责及内容，通过政府和市场两种方式拓宽职业教育经费来源渠道，明确社会用人部门经费投入的义务与内容，接受不同类型职业教育者的合理分担义务等；中央财政职教专项经费的增加；各类经费（企业职工培训经费、就业经费、农业技术推广资金、扶贫和移民安置经费、失业保险费等）的统筹使用；行业企业、社会团体和公民个人举办职业教育和捐资助学的鼓励引导；贫困学生资助的实施与保障。

第三，建立并完善经费的各项标准制度建设。主要有职业学校生均经费标准、校舍建设和维修以及设备配置标准；中等职业学校生均公用经费制度；省级财政为主的职教经费统筹机制；政府经费考核问责机制。

2、关于教师队伍建设

职业教育教师队伍建设是职业教育事业发展的重要保障。我国职业教育师资队伍建设经历了从解决数量不足到迫切需要建立起职教教师队伍培养培训制度建设问题。师资队伍建设面临的问题集中在，一是内部如何建立起一支适应职业教育教育教学规律的师资队伍，二是外部师资队伍建设与劳动人事管理制度的衔接与协调。

1996年职教法关于教师队伍建设总体写入了保障条件一章，规定的条款仅有一条，即第36条，“县级以上各级人民政府和有关部门应当将职业教育教师的培养和培训工作纳入教师队伍建设规划，保证职业教育教师队伍适应职业教育发展的需要。职业学校和职业培训机构可以聘请专业技术人员、有特殊技能的人员和其他教育机构的教师担任兼职教师。”主要涉及的问题是职教师资队伍建设规划与兼职教师问题。之后的一系列政策文件就师资队伍建设制定了不同的政策规定。

2002年决定就职业教育教师队伍建设从职业学校教师职务资格评审改革、职业教育师资培养培训基地建设两个方面进行了政策规定。2005年决定从制度建设方面强调了要加强师资队伍建设，同时提出了“双师型”教师队伍建设问题。《教育规划纲要》则进一步强调了以“双师型”教师为重点，加强职业院校教师队伍建设。依托相关高等学校和大中型企业，共建“双师型”教师培养培训基地。完善教师定期到企业实践制度。完善相关人事制度，聘任（聘用）具有实践经验的专业技术人员和高技能人才担任专兼职教师，提高持有专业技术资格证书和职业资格证书教师比例。2014年决定和《体系建设规划》将职业教育师资队伍培养培训制度建设进行了完整的政策规定。主要有，完善教师资格标准，实施教师专业标准。健全教师专业技术职务（职称）评聘办法，落实教师企业实践制度。加强职业技术师范院校建设。加强职业教育科研教研队伍建设。

在实践层面，为解决职业教育教师问题，2007年教育部、财政部启动实施了中等职业学校教师素质提高计划，累计培训15万名中等职业学校教师，支持学校聘请了近3万名兼职教师。2011年教育部、财政部启动实施职业院校教师素质提高计划，投入26亿元以上，支持骨干教师培训、青年教师到企业实践、聘请兼职教师、开发教师培养课程和教材。

目前在职业教育加快发展、改革创新的背景下，职教师资队伍建设仍存在亟需解决的突出问题，仍然是职业教育的薄弱环节。1996年职教法对教师的规定显然已经远远不够，其内容规定也与现实的要求差距较大，需要对职业教育教师队伍问题从培养培训的制度建设方面着手，建立起一个既能反映职业教育教学工作特色要求，又与整个国家人事管理制度改革相适应的培养培训管理体系。对此，修订职教法时可从以下内容考虑。

第一，从建立职业教育教师队伍培养培训管理体系出发，提升职业教育教师队伍建设的重要性与迫切性，建议将其单列一章节。

第二，规定出职业教育教师培养培训的各项制度。主要有，建立符合职业教育教学特点的教师资格制度；制定职业院校教师培养专业标准，建立职业教育教师培养渠道与培养培训基地；完善以企业实践为重点的教师继续教育制度；建立职业教育教师教学能力培训和企业实践的制度，等等。

第三，建立职业教育教师管理制度。主要有，职业教育教师人事管理制度，制定职业学校教职工配置标准，兼职教师标准与来源规定等。建立符合职业教育特点的专业技术职务（职称）评审制度，强化对专业教师生产实践经历和专业技能的要求，加强“双师型”教师队伍建设。建立行业企业管理人员、专业技术人员和能工巧匠到职业院校从教的制度。制定职业院校兼职教师管理办法。建立企业实习指导人员补贴制度，职业院校教师津贴制度，等等。

本文转载自《中国职业技术教育》杂志2015年第30期 教育部职业技术教育中心研究所 孙琳